2020年新增地方政府專項債券(下稱“專項債”)發行基本結束。
專項債對穩投資、補短板有著顯著作用。但由于近些年專項債規模快速攀升，債務規模超過償債主要來源的政府性基金收入，缺口持續擴大，加上一些地方夸大具體項目收益、土地市場不確定性加大等因素，專項債風險在不斷加大。
專項債務余額大幅增加
第一財經記者梳理財政部公開數據發現，新增專項債發行規模從2015年近1000億元，快速增至2020年的37500億元，債務增速遠超經濟增速。
新增專項債規模快速攀升，帶動了專項債務余額大幅增加。而專項債償債來源于政府性基金收入、專項收入以及發行再融資專項債券籌資償還。其中，地方政府性基金收入是償債主要來源。
近些年專項債余額已經超過地方政府基金收入，而且缺口有擴大趨勢。尤其是今年前三季度，專項債余額超出地方政府基金收入7萬多億元，當然這一數字全年數據會有所減少，但缺口創近些年新高。
由于專項債并非在一年到期，財政部測算，截至2019年，專項債年均到期還本規模約1.8萬億元，根據當年政府性基金收入來測算，專項債務到期還本保障倍數為4.49，償債保障能力較好。
這一問題已經引起官方高度關注。近期，中國財政科學研究院發布了《中國財政政策報告(2020)》(下稱“財科院報告”)，其中一篇《專項債的目標、風險及對策》文章指出，專項債規模擴大與土地市場不確定性疊加存在風險。
財科院報告分析稱，目前地方政府基金收入超九成資金來自土地收入，專項債規模擴大帶來土地財政依賴度上升。但由于土地市場存在較大不確定性，近年來各地房地產調控政策出臺，土地市場成交規模停止上升趨勢，更是增加了這種不確定性，增加了專項債償債風險。
顯性債務隱性化風險
專項債被用于為地方政府有一定收益的公益性項目融資，一般要求收益覆蓋本金利息的1.2倍。
更讓人值得警惕的是，實踐操作中專項債存在“異化”和“泛化”的問題，潛藏顯性債務隱性化風險。
財科院報告指出，由于專項債對項目收益性要求比較高，地方政府在執行過程中會將一些適用于市場化融資方式的項目包裝成專項債項目，這會泛化專項債的適用范圍。如果市場化融資部分資金存在到期無法足額償付的風險，這部分實際上就成了隱性債務。
多位財稅專家告訴第一財經記者，為了滿足發債條件，目前一些地方申報的專項債存在夸大項目收益的情況，比如在項目對應的土地收入、廣告收入等方面。
財科院報告也指出，在實際操作中，省以下的各級政府為了爭搶稀缺的專項債資源，會最大限度包裝項目，在項目遴選、可行性研究、平衡方案、專項財務評價報告等方面存在工作不扎實、導致現金流夸大問題。這類項目一旦獲批，其未來的實際現金流無法覆蓋專項債及市場化融資本息時，將造成巨大的風險隱患。
該報告還稱，各級政府間的目標不一致將會加劇專項債的真實風險情況。比如，省級政府作為發債主體，也是信用擔保主體，因此更多地考慮債券到期償還問題。而基層政府是落實事權單元，對項目具體情況最了解，但因為省級政府的擔保，還款意愿可能會因此有所下降。
各級政府之間相互博弈，會導致專項債從發行到使用再償還的閉環出現不暢，從而導致專項債的償還風險。
避免將專項債變成“萬能債”
作為積極財政政策的重要工具，專項債近些年擴大了投資、內需，有利于經濟平穩增長，債券信息相對公開透明以及成本較低，有利于緩解地方財政壓力，降低隱性債務風險。
下一步要避免將專項債變成“萬能債”，財科院建議，充分考慮專項債使用要求，發揮其融資優勢，與其他政府融資工具形成合力搭配，形成協同效應而非擠出效應，助推經濟高質量發展。
為了防控專項債風險，財科院建議建立專項債全面風險報告制度，各個利益相關方均要有風險責任意識，積極配合財政部門實現協同管理。
比如，在專項債項目管理方面，從發行前的法律風險、投資收益與融資成本平衡風險、發行中的利率風險，到發行后的項目建設、運營及資金使用風險等，都需要各級政府建立起風險報告制度，做好風險識別、預警與處置。
報告特別強調，專項債要注意控制新增額度的總體規模和發行節奏，優化債務結構，提升債務支出績效，在風險可控前提下保持經濟平穩增長。 (陳益刊)
